Rzeczpospolita urzędnicza – cz. II

Dziel, rządź, trwaj

 

 

Przepisy, które wprowadzane są po to, aby przeciętny obywatel nie pozostawał bezbronny wobec urzędniczej beztroski czy samowoli, często z rozmysłem są pomijane, a przynajmniej przemilczane przez pracowników organów administracyjnych. Każdy, komu przytrafiło się mieć do czynienia z urzędem, odczuł na własnej skórze jak niejednokrotnie prostą sprawę można zawikłać ubierając ją w cały arsenał numeracji artykułów, paragrafów,punktów, uchwał czy zarządzeń.

 

 

Jedno krótkie pismo urzędowe może przypominać spis aktów prawnych, artykułów, paragrafów i w sumie nic nie wyjaśnia, ani tym bardziej nie zała­twia. To wypróbowany i często stosowany chwyt, wprowadzający zamęt i dezorientację w głowie petenta. Chyba nie zdarzyło się jeszcze, aby jakiś urząd wziął na poważnie art. 9 i 8 Kpa, choć wymóg pomocy i szczegółowego wyjaśnienia całokształtu sprawy nie jest pozostawiony do uznania, lecz wyraźnie wyznaczonym obowiązkiem. Prawda jest taka, że urzędnicy przede wszystkim gmatwaninę przepisów wykorzystują dla obrony przed podejmowaniem jakichkolwiek działań. Nie zawsze z niechęci do robienia czegokol­wiek, choć to też, ale częściej z obawy żeby nie zostać później rozliczonymi z przekroczenia jakiegoś zakazu.

 

 

Pokutuje też stara zasada, że z urzędem jeszcze nikt nie wygrał, a wszelkie sprawy można załatwić wyłącznie drogami nieoficjalnymi. Mentalność urzędnicza, wykształcona i pielęgnowana przez całe dziesięciolecia jest cechą, którą niełatwo wyplenić i żaden przepis prawny nie jest w stanie tego zlikwidować.

 

 

Zewnętrzne sposoby reagowania i zachowań wobec otoczenia są często pochodną wewnętrznych uwarunkowań, przyjętych stylów działania, relacji pomiędzy pracownika­mi, przyjętych zwyczajów. Teorie budowy struktur i stanowisk administracji, wyznaczające sposoby organizacji i zarządzania mają zapewnić sprawne funkcjonowanie urzędu jako całości. Jednak pod płaszczyzną tych racjonalnych i przemyślanych zasad istnieją nieformalne układy zależności, które w znacznie większym stopniu wywierają wpływ na procesy realizacji celów formalnych.

 

 

Oficjalna struktura każdej organizacji wygląda dość przejrzyście. Istnieje drabina hierar­chii, podział zadań i kompetencji, odpowiedzialność za konkretne sprawy na poszczegól­nych stanowiskach Od szeregowego pracownika po kierownika urzędu wszystko jest ujęte w schemat organizacyjny, najczęściej określone w statucie.

 

 

Ta przejrzystość zaczyna się zacierać, gdy przyjrzeć się bliżej wewnętrznym relacjom pomiędzy pracownikami różnych szczebli, jak i cechom oraz kategoriom poszczególnych grup. Ogólnie można wyróżnić trzy takie kategorie.

 

 

Pierwsza, nieliczna, to wykształco­ne, twórcze umysły z wyobraźnią i wolą dokonania czegoś mimo przeciwności i oporu tkwiącego w inercji, złej woli, głupocie. Silne charaktery i sprawni organizatorzy.

 

 

Druga, najliczniejsza, to pracownicy wykonujący swoje obowiązki na średnim poziomie tak, aby nie można im było w zasadzie nic zarzucić ani zdyskwalifikować pod względem przydatności. Mieszczą się w ramach wyznaczonych przez stanowisko i przełożo­nych. Pracują niejako siłą rozpędu z przeświadczeniem, że gdzieś pracować trzeba Nie zagłębiają się w sens wykonywanej pracy, nie zastanawiają się, czemu ona ma służyć.

 

 

Swą postawą przypominają sylwetkę pomocnika rzemieślnika. Robią to, co im się wskaże. Od tej kategorii pracowników nie można oczekiwać żadnych twórczych pomysłów czy innowacyj­nych rozwiązań, bo najczęściej nie uświadamiają sobie, że ich praca jest tylko elementem w całym łańcuchu zdarzeń.

 

 

Ta największa grupa jest w zasadzie podstawą trwania instytu­cji, nie przyczynia się jednak do postępu, a jednocześnie wraz z takim bezwolnym niemal i mechanicznym wykonywaniem rutynowych gestów i zachowań ustawicznie narzeka na złe i pogarszające się warunki życia. W myśl zasady; im mniej wkłada wysiłku w wykonywanie powierzonych zadań, tym większe zgłasza roszczenia o jakość życia, płace itp.

 

 

Rezygnuje z jakiejkolwiek inicjatywy. Ze wszystkiego, co zagraża podjęciem walki, z góry zakładając porażkę. Do tej właśnie grupy odnosi się znane powiedzenie „mierny, bierny, ale wierny", gdyż nade wszystko ceni sobie święty spokój i zawsze przyznaje rację przełożonemu.

 

 

Trzecią kategorię, na szczęście niezbyt liczną, stanowią ludzie z gruntu głupi, leniwi czy też sfrustrowani, którzy swoje kompleksy starają się leczyć bezmyślną złośliwością wobec otoczenia. Działają celowo opieszale i niejednokrotnie po prostu źle. W tej kategorii też można wyodrębnić jakby dwie podgrupy.

 

 

Jedni to tacy, którym rozumu nie staje, choć przekonani o swojej wyjątkowości mają pretensje wokół do wszystkich, których zdanie nie pokrywa się z ich wyobrażeniami.

 

 

Drudzy, to doświadczeni i zaprawieni w biurowych rozgrywkach urzędnicy, znający zwyczaje i potrafiący wykorzystywać nieformalne układy i powiązania, jak też powikłane przepisy, do swoich własnych celów.

 

 

Często plotką czy misterną intrygą potrafią wiele zdziałać bądź to na szkodę innych, bądź dla osiągnięcia własnego celu. W gruncie rzeczy żyją z cudzej pracy wyspecjalizowani w przypisywaniu sobie zasług innych ludzi, a swoimi porażkami potrafiący obciążyć współpracownika. W du­żym stopniu ta grupa przyczynia się do utrwalania obrazu urzędu jako bezdusz­nej, rozdrażniającej i wrogiej otoczeniu machiny.

 

 

Pomiędzy tymi kategoriami zachodzą relacje, których nieformalne układy są daleko bardziej skomplikowane, niżby to wynikało z prostego schematu organizacyjnego. Peter Berger w „Zaproszeniu do socjologii” pisał: "sposób funkcjonowania takiej nieformalnej sieci zależy od tego, czy adaptuje się do systemu oficjalnego, czy też pozostaje z nim w konflikcie". W kilkuosobowych grupach trudno raczej mówić o konflikcie wobec systemu.

 

Konflikty i antagonizmy dotyczą raczej poszczególnych osób, czasem poszczególnych grup o odmiennym statusie czy sprzecznych interesach. Wynikać one mogą zarówno wobec odwiecznego podziału wiekowego, jak też i z różnicy pozycji zawodowej, wykształcenia, stażu pracy i stanowi­ska.

 

 

Starsi pracownicy mają ugruntowane style działania i bardzo niechętnie przyjmują możliwość jakiejkolwiek zmiany raz na zawsze - według nich - ustalonych zwyczajów. Tkwiąc od lat w tym samym układzie z góry wrogo są nastawieni do każdego, kto zaczyna przejawiać inicjatywę. Zwłaszcza, jeśli przychodzi z zewnątrz.

 

 

Młody pracownik staje się obiektem zainteresowania do momentu, dopóki nie zostanie wchłonięty przez któ­rąś z grup, przyjmując jej styl działania i sposób myślenia. Chyba, że ma własne zdanie i zbyt mało roztropności, aby powstrzymać się od uwag czy głoszenia pomysłów burzących ustalony porządek. Dość szybko odczuwa wszelkie niedogodności i uciążliwości osoby stojącej poza nawiasem.

 

Próby samotnego forsowania nowatorskich pomysłów nie mają wielkich szans powodzenia, napotykając na nieuchwytny, lecz znaczący opór. Przystosowanie się do warunków jest często jedynym sposobem na możliwość w mia­rę spokojnego funkcjonowania. Przystosowuje się więc do kategorii mechanicz­nego wyrobnika, z czasem nabierając doświadczenia może „awansować" do trzeciej kategorii, ale pierwsza staje się raczej nieosiągalna.

 

 

Niemałą rolę w układach urzędniczych odgrywa pozycja kierownika - bezpośredniego przełożonego. Przyjęty przez niego styl kierowania determinuje sposób funkcjonowania całego zespołu. Z zasady jedności kierowania wynika, że szczebel pośredni ma otrzymywać polecenia tylko od jednego kierownika szczebla wyższego, a podwładny od swojego bezpośredniego przełożonego.

 

 

Kierownik stosujący autokratyczny styl kierowania na ogół przestrzega tak ustanowio­nego porządku i pilnuje przepływu dyspozycji, nie pozwalając na odstępstwa od tej zasady. Jeżeli przy tym ma poczucie odpowiedzialności za swój zespół, to choć taki układ może być dość męczący, jednak pracownicy mogą czuć się o tyle bezpiecznie, o ile wykonują dokładnie to, co im szef wskaże. Nie ma miejsca w takim układzie na indywidual­ności, przejawy inicjatywy.

 

 

Z kolei styl demokratyczny, przy współudziale pracowników, pozwala na pewne odstępstwa od rutyny, ale też raczej w granicach wyznaczanych przez przełożonego, który jest z kolei ograniczany decyzjami swoich zwierzchników.

 

 

Najwygodniejszym stylem kierowania jest styl liberalny, dający bardzo szeroki margines swobody w decydo­waniu o wyborze sposobu wykonywania zadań. Pozornie taki styl umożliwia nieskrępowaną inicjatywę pracownika, skłania do poszukiwania własnych rozwiązań. Na ogół jednak wybór takiego właśnie stylu nie wynika z szerszego spojrzenia na całość, nie polega na uwzględnianiu indywidualnych cech poszczególnych pracowników, potrzeby ich samoreali­zacji. Podstawą tego wyboru jest bardzo prozaiczne pragnienie świętego spokoju.

 

 

Szef widzi, że sprawy toczą się swoim trybem, bez jego udziału i stara się unikać angażowania, zwłaszcza tam, gdzie potencjalnie rysują się jakieś zagrożenia lub konieczność interwencji na wyższym szczeblu. Patologią, nienależącą wcale do wyjątków jest sytu­acja, gdy na czele zespołu stawiany jest człowiek, który nie tylko nie ma pojęcia o specyfice wykonywanych przez zespół czynności, ale też nie jest w stanie w ogóle zrozumieć istoty realizowanych zadań, jak również nie potrafi żadną miarą zorganizować pracy zespo­łu, nawet na podstawowym poziomie.

 

 

Nietrudno sobie wyobrazić szereg najrozmaitszych możliwych konfliktów. W rezultacie dyspozycje do szeregowego pracownika docierają różnymi drogami z pominięciem bezpośredniego przełożonego. W efekcie różne, krzyżujące się lub wykluczające nawzajem dyspozycje skupiają się w jednym miejscu i to pracownik jest zmuszony do dokonywania wyboru, które polecenie wykonywać najpierw.

 

 

W strukturach wojskowych jest zwyczaj, że wykonuje się ostatni rozkaz, powiadamiając o poprzednim, zaś ostatni rozkazodawca przyjmuje na siebie odpowiedzialność za kolejność wykonywania poleceń. W życiu biurowym tak nie jest. Otrzymanych dyspozycji nie ma właściwie z kim konsultować, bo bezpośredni przełożony „liberał" często nic nie chce wiedzieć, a do wyższego szczebla trudno się dostać. Zresztą zasada hierarchii, poruszanie się po kolejnych szczeblach, a więc poprzez najbliższego szefa, znakomicie utrudnia dotarcie do decydenta.

 

 

Nawet kiedy się to uda, można się spodziewać niemiłej reakcji ze strony swojego przełożonego, a i wyższy też może nie być zachwycony. Raz, że naruszona została owa zasada hierarchii, a dwa, że odpada wtedy możliwość ewentualnego tłuma­czenia się, iż niby prosta sprawa się skomplikowała, ale dysponent o niczym nie wiedział, bo w przeciwnym wypadku interweniowałby, rzecz jasna. Powstaje do rozwiązania kwadratura koła. Do szefa nie ma po co iść, a wyżej nie można.

 

 

Bardziej doświadczeni urzędnicy orientują się w ważności stanowisk i osób, przy czym wcale tu nie obowiązuje zasada, że im kto wyżej, tym ważniejszy. Nominalnie tak, jednak nie mniej ważne jest to, kto zajmuje taką czy inną pozycję. Cechy osobowe odgrywają równie istotną, jeśli nie ważniejszą rolę. Jeden potrafi zrozumieć obiektywne trudności lub stopień skomplikowania sprawy, a nawet chętnie wysłucha sugestii innego sposobu działania, orientuje się w całym nawale równole­głych obowiązków. Do innego nie trafia żaden argument.

 

 

Ostatni typ szczebla kierowni­czego najczęściej obsadzany jest przez ludzi z tak zwanego awansu społecznego, bądź też na skutek poplecznictwa lub innych układów, a ich stanowisko nie ma nie wspólnego z ich rzeczywistymi kwalifikacjami. Pochodzący z minionego okresu decydenci wciąż żyją w dawnym świecie, kiedy to słowo „urząd" wywierało magiczny wpływ na otoczenie. Nie potrafią się przystosować do zupełnie innych warunków, bo nie potrafią zrozumieć zachodzących wokół zmian. Nie dociera do świadomości wielu, że urząd administra­cyjny ma być regulatorem współdziałań wszystkich podmiotów, a nie udzielnym państwem w państwie.

 

 

Ten przeważający, zachowawczy i skostniały sposób myślenia wywiera decydujący wpływ na środowisko urzędnicze, a poprzez to kształtuje sposób postrzegania aparatu administracyjnego przez obywatela.

 

 

 

ciąg dalszy nastąpi

 

 

Witold Filipowicz

 

Warszawa

mifin@wp.pl