Rzeczpospolita urzędnicza – cz. I

Regulatory deregulacji

 

 

Zasadą demokratycznego ustroju jest trójpodział władzy na ustawodaw­czą, wykonawczą i sądowniczą. Taki podział, jak i szczegółowo określone kompetencje mają zapewnić sprawne funkcjonowanie państwa jako jednolitego organizmu. Ten podstawowy podział stanowi jednak tylko główne ramy wyznaczające granice i kierunki działania wszystkich osób, organizacji i instytucji, dla przeciętnego człowieka bardziej odczuwalne są inne, bliższe wyobrażeniom podziały.

 

Najogólniej można przyjąć, że państwo jako całość postrzegane jest z perspektywy trzech pozornie odrębnych, a w rzeczywistości silnie ze sobą powiązanych dziedzin: polityki, gospodarki i prawa.

 

 

Każda z tych dziedzin wywiera wpływ na sytuację poszczególnych osób, czy to w sposób pośredni czy też bezpośrednio. Jednocześnie trzeba pamiętać o tym, że poza rozlicznymi powiązaniami pomiędzy róż­nymi dziedzinami życia istnieje taki system organizacyjny, który wiąże w całość funkcjono­wanie ogromnej liczby najprzeróżniejszych instytucji i pojedynczych osób. Tym systemem jest administracja. Zarówno rządowa jak i samorządowa.

 

Z punktu widzenie teorii organi­zacji i zarządzania system administracyjny jest niezbędnym elementem sprawnego funkcjonowania każdej organizacji. Jest regulatorem prawidłowego działania i współdziałania wszelkich instytucji i organizacji, od jednoosobowej spółki poprzez zarząd budyn­ków, ministerstwo aż do całego państwa.

 

Aparat administracyjny sam nie wykonuje żadnych działań twórczych czy wytwórczych, ale ma za zadanie koordynowanie i przestrzeganie reguł stanowionego prawa w odniesieniu do wszelkich dziedzin, przewidzianych normami prawnymi.

 

 

Z punktu widzenie przeciętnego obywatela, który z urzędami ma jedynie do czynienia przy okazji załatwiania jakiejś konkretnej sprawy, administracja to bezduszny, biurokratyczny moloch. Jak ośmiornica oplatający wokół wszystko i wszystkich. Nie ma właściwie znaczenia, czy sprawa dotyczy administracji domów, urzędu gminnego, czy ministerstwa

 

Według ugruntowanej opinii petenta urzędnik w każdym organie administra­cyjnym zatrudniony jest wyłącznie po to, aby każdą, nawet najprostszą sprawę zawikłać, a podstawowym obowiązkiem referenta jest wymaganie i zbieranie dużej ilości papierów i zaświadczeń, które z upodobaniem przekłada, rozkłada, parafuje, czasem gubi.

 

 

Tymczasem pod tą żółwią skorupą i obliczem sfinksa pulsuje autentyczne ży­cie. Tam, gdzie pracują ludzie, tam zawsze w grę wchodzą emocje, nawiązują się przyjaź­nie, wybuchają konflikty, tworzą się grupy wspólnych interesów i takie, które powstają doraźnie w imię wspólnego osiągnięcia konkretnego celu, czasem dla zwalczania wspólne­go zagrożenia

 

 

Tak spoglądając na urzędniczy świat, zarówno z zewnątrz jak i od we­wnątrz, rzeczywiście można odnieść wrażenie, że urzędy administracyjne żyją swoim własnym życiem i w gruncie rzeczy dla samych siebie, jakby w zupełnym oderwaniu od otaczającej ich rzeczywistości.

 

 

Transformacja ustrojowa z 1989 roku niewątpliwie przyniosła ogromne zmiany w różnych dziedzinach życia. O ile zmiany w dziedzinie polityki dostrzegane i przede wszystkim rozróżniane są przez stosunkowo wąski krąg fachowców i pseudo-fachowców, to zmiany społeczno-ekonomiczne, zasady gospodarki rynkowej, odczuwane są przez wszystkich. Czy funkcjonowanie systemu administracyjnego również uległo przemianie?

 

 

Na podstawie codziennych doświadczeń oraz różnych publikacji, często sprzed dziesiątków lat, rysuje się wciąż ten sam, mało budujący obraz. Opracowania z zakresu nauki administracji, socjologii, psychologii, teorii zarządzania czy prawa zapełniłyby niejedną bibliotekę.

 

 

Blisko czterdzieści lat temu Jan Szczepański w zbiorze esejów „Rozważania o Rzeczypospolitej" krótko, lecz treściwe wykazywał błędy, niedociągnięcia i anomalia organizacyjne. Choć diagnozy, spostrzeżenia i analizy dotyczyły innych czasów, innego ustroju, to podstawowym elementem każdego zdarzenia był wtedy i jest teraz zawsze i wszędzie człowiek.

 

Niezależnie od czasu i miejsca wszystko, poza prawami przyrody, zależy od działalności ludzkiej. Czasy czy ustrój narzucają oczywiście różne style zachowań, ale wiele cech człowieka jest ponadczasowych i pozaustrojowych. Obojętnie kiedy, gdzie i w ja­kich warunkach człowiek głupi pozostanie takim, z gruntu leniwy nie zamieni się w tytana pracy, a programowo bezmyślny nie błyśnie intelektem.

 

 

Każdy urząd, od najmniejszego do największego jest w jakimś sensie organizacją, którą można zdefiniować, cytując Tadeusza Kotarbińskiego jako „pewien rodzaj całości ze względu na stosunek do niej jej własnych elementów, mianowicie taka całość, której wszystkie składniki współprzyczyniają się do powodzenia całości".

 

Tyle teoria. W praktyce funkcjonowanie organu administracyjnego jako całości i funkcjonowanie działów, wydziałów, komórek, a także poszczególnych urzędników determinowane jest ogromną ilością czynników. Tak formalnych jak i nieformalnych. Ograniczając się do dwóch zasadni­czych płaszczyzn, można wymienić; normy prawne - wyznaczające sposób postępowania każdego urzędnika oraz czynnik ludzki - mający podstawowe znaczenie dla wszystkich układów, niezależnie od wszelkich nakazów czy zakazów.

 

 

Na płaszczyźnie prawa po roku 1989 rzeczywiście nastąpiły i wciąż następują niezwy­kle szybko dość gwałtowne przemiany. Nie oznacza to jednak, że w szybkim tempie zmienia się mroczna rzeczywistość w świetlaną teraźniejszość. Na przestrzeni kilku lat po­wstało kilkaset najprzeróżniejszych aktów prawnych i można odnieść wrażenie, iż machina dopiero nabiera pędu.

 

 

W jednej z wypowiedzi pewien poseł zobrazował sprawność parlamentu wymieniając ilość uchwalonych ustaw w bardzo krótkim czasie. Nie wspomniał za to ani słowem o tym, że niemała ich liczba jeszcze szybciej kwalifikuje się do natych­miastowej nowelizacji, a najlepiej by było, gdyby w ogóle nie ujrzała światła dzienne­go. Lawinowo powstające przepisy tworzą dżunglę, w której trudno się poruszać nawet do­świadczonym prawnikom.

 

 

Przepisy powstają „stadami" i próbują regulować wszystkie sfery życia, nie uwzględniając jego realiów, nie liczą się z rzeczywistością. Ustawa o własności lo­kali wprowadziła kompletny bałagan i doprowadziła do ostrych konfliktów pomiędzy właścicielami a władzami gmin. Ustawa o zamówieniach publicznych wprowadziła chaos i paraliż decyzyjny i organizacyjny w jednostkach sfery budżetowej, ale i uderza w sfery go­spodarcze.

 

Zapisy ustawy eliminowały praktycznie już na wstępie małe firmy, których nie stać na wpłacenie wadium i zamrażanie środków finansowych, nierzadko sporych. Tymczasem to właśnie małe firmy mogły być konkurencyjne, choćby z powodu niskich kosztów własnych. Zasada uczciwej konkurencji została w tym przypadku ewidentnie podważo­na.

 

 

Intencje ustawodawcy, choćby i najlepsze, muszą się liczyć z realiami i uwzględniać wszystkie możliwe sytuacje, a przede wszystkim konsekwencje stosowania wprowadza­nych przepisów. Jeżeli zarządy gmin otrzymują prawo do ustalania czynszów czy innych opłat, mogą wyprzedawać mieszkania, to zapisy w tej samej ustawie dotyczące uprawnień mieszkańców również powinny być respektowane, ale wszelkie próby ich wyegzekwowania utykają w urzędzie, bez dalszego biegu. Ostatnio regułą już się staje, że gminy i ich jednostki pomocnicze po prostu nie odpowiadają na pisma.

 

 

Zwłaszcza na takie, które w oparciu o stosowne artykuły domagają się przestrzegania przepisów ustaw, na które gminy powołują się przy podnoszeniu obciążeń mieszkańców. Jest to oczywiste naruszenie prawa wynikające z przepisów Kpa, ale takie zachowania przeradzają się w obyczaj.

 

 

Zabrakło wyobraźni, czy rozumu? Następuje jakiś swoisty wyścig w tworzeniu coraz to nowych przepisów, krzyżujących się, niejednokrotnie wykluczających nawzajem. Nikt nie myśli o podstawowych zasadach prawnych. Urzędnikowi nie przyjdzie do głowy stosowanie jakichkolwiek reguł kolizyjnych, analogii, bo najczęściej ich nie zna, a przede wszystkim obowiązuje go posłuszeństwo wobec przełożonego. Ponadto obowiązuje podstawowa zasada. Jeżeli przepisy są niejasne, najlepiej nie robić nic.

 

 

Człowiek zmuszony jednak do działania wytęża umysł jak dany przepis ominąć albo też wręcz go złamać. Prowadzi to do generalnego lekceważenia prawa, a stąd już tylko krok do anarchii. Rzymianie powiadali: „twarde prawo, ale prawo", tylko że to prawo nie może być odzwierciedleniem pobożnych życzeń jakiegoś idealisty, ani wizjami nawiedzonego autora, któremu akurat w tym momencie dane było przeforsować swój pomysł.

 

 

Musi uwzględniać warunki i sytuacje rzeczywistości, musi być tworzone dla ludzi, a nie przeciw nim. System zarządzeń i przepisów tworzonych i wydawanych bez wszechstronnego i wnikliwego zbadania ich spójności i zgodności z innym, już obowiązujący mi, prowadzi do paraliżu decyzyjne­go. Dochodzi do groteskowych sytuacji; urzędnik, aby wykonać swoje zadania zmuszony jest do wyszukiwania krętych dróg, ponieważ stosując się do obowiązujących norm nie zrobiłby nic.

 

W wielu przypadkach taka gmatwanina umożliwia wynajdowanie pretekstu do całkowitej bezczynności. Sprzeczności i niejasności prowadzą do patologicznych zacho­wań, kiedy powstają możliwości odrzucenia lub załatwienia sprawy i obydwa sposoby są zgodne z prawem, a wszystko zależy od humoru albo chęci lub wręcz uzależnia załatwienie jakiejś sprawy od konkretnych korzyści.

 

 

Z treści najrozmaitszych przepisów można wysnuć wniosek, że poszerza się rozdźwięk pomiędzy gospodarką funkcjonującą na zasadach wolnego rynku i konkurencyjnością, więc miedzy innymi sprawności i szybkości działania, a wydawanymi aktami normatywny­mi, których wykonawcami mają być organa administracyjne, będące, przynajmniej w założeniu, regulatorem współdziałania i spójności wielu dziedzin życia.

 

 

Uchwalona w 1994 roku Ustawa o zamówieniach publicznych w swej intencji miała doprowadzić do zracjonali­zowania wydawania publicznych pieniędzy, co samo w sobie jest chwalebnym zamierze­niem. Jednak w praktyce jednostki budżetowe zostały niemal sparaliżowane. Wymyślone i uchwalone artykuły nie tylko nie zapobiegały marnotrawieniu publicznego gro­sza. Przeciwnie, powodowały znaczne podwyższenie kosztów administracyjnych.

 

Wyznaczone procedury dokonywania zakupów powodowały tak przewlekłą drogę, że koszty przygotowaw­cze nawet najdrobniejszych dostaw często przewyższały koszt samego zakupu. Brak szczegółowych rozporządzeń prowadzi do swobodnej, uznaniowej interpretacji poszczególnych przepi­sów, nierzadko wbrew zdrowemu rozsądkowi.

 

 

Charakterystycznym - autentycznym przykładem postępującej paranoi może być sytuacja, gdy w początkach funkcjonowania ustawy w jednym z urzędów zastosowano tryb zapytania o cenę na wieniec pogrzebowy potrzebny na dzień następny(wiązało się to z wydzwonieniem kilku kwiaciar­ni, sporządzeniu zestawienia cen, uzyskania akceptacji ceny najniższej i dopiero dokonania zakupu).

 

Kto pracował w urzędzie ten wie, jak może wyglądać droga jednego pisemka. Dokładnie w tym samym czasie dokonano zakupu kilku szampanów z przeznaczeniem na planowaną konferencję. Tego zakupu dokonano bez żadnych korowodów, z wolnej ręki, uzasadniając nieprzewidzianą sytuacją społeczno-gospodarczą.

 

 

Różne rozumienie tego samego przepisu powoduje anomalie i nieracjonalność działań. Z jednej strony rozu­mienie zakazu dzielenia zamówienia mogło doprowadzić do konieczności ogłoszenia przetargu na zakup pudełka szpilek. Z drugiej strony procedury przetargowe, powodujące na przykład, że gmina dokonując wyboru oferenta w takim właśnie trybie, stosując się do wszystkich artykułów ustawy, przystępuje do robót ziemnych pod koniec października, gdy sezon tych robót właśnie się kończy.

 

 

Wymóg zbierania całej sterty dokumentów, aby udowodnić, że fir­ma jest czysta jak łza wyznacza drogę przez mękę. Perspektywa uganiania się po rozmaitych urzędach skutecznie odstrasza potencjalnych usługodawców. Zwłaszcza tych najbardziej konkurencyjnych, którzy mają wystarczającą liczbę klientów spoza budżetówki. Wzorowanie się na doświadczeniach innych krajów może być pożyteczne, ale bezmyślne kopiowanie rozwiązań powoduje najczęściej cały łańcuch konfliktów i strat.

 

 

Prezes Urzędu d/s Zamówień Publicznych w jednym z wywiadów podkreślał z nieukry­waną satysfakcją, że dzięki ustawie wydatki budżetowe w pierwszym półroczu 1995 roku zmniejszyły się o ponad dwadzieścia procent. Istotnie, dzięki ustawie oraz w dużej mierze dzięki urzędnikom wykonującym jej przepisy. Rzecz w tym, że zmniejszenie wydatków nie było wynikiem oszczędności, lecz gwałtownego wyhamowania normalnych procedur.

 

Wydatki, które do tej pory były ponoszone i tak będą miały miejsce, ale poza nimi dochodziły nieujawnione i nieuwzględniane dodatkowe koszty, których istnienia autorzy u-stawy nie przyjmują do wiadomości. Dziesiątki telefonów, kopii bzdurnych dokumen­tów, straconego bezproduktywnie czasu kosztuje. A jednak wysocy urzędnicy z zapałem perorowali o rzekomych korzyściach.

 

 

Ustawa w swoich założeniach miała również na celu wyeliminowanie korupcji, protekcji i innych patologii związanych z zarządzaniem finansami publicznymi. Czy nikogo z jaśnie oświeconych urzędników nie zastanowił taki na przykład fakt, iż jakaś firma przystępując do przetargu na dostawę kilkudziesięciu różnych mebli, o określonych i nietypowych parametrach była w stanie, w ciągu niespełna tygodnia, złożyć szczegółową ofertę wraz ze zobowiązaniem dostarczenia ich w tydzień po zakończeniu przetargu?

 

 

Oczywiście, że taka firma wygra, bo nikt inny nie był w stanie podać krótszego terminu. Albo więc zatrudniała na etacie jasnowidza, albo najnormalniej znała warunki zanim przetarg został ogłoszony. A ogłoszony tylko po to, aby zachować pozory i papierowo udokumentować legalność postępowania.

 

 

To tylko kilka przykładów jak normy prawne, tworzone w zaciszu gabinetów przez teoretyków oderwanych od rzeczywistości potem uchwalanych przez niezorientowanych posłów, wcielane są w życie i pozostają martwym zapisem intencji czy wizji.

 

 

ciąg dalszy nastąpi

 

 

Witold Filipowicz

 

Warszawa